摘要：党的十九大以来，国家大力实施乡村振兴战略，推动农村人居环境质量改善。农村生活污水治理作为改善农村人居环境的重点工作之一，其主要内容已经从是否需要治理农村生活污水，如何开展治理，采用何种技术治理，转变为如何才能治理好，如何治理的使老百姓有获得感。目前，农村生活污水治理领域的三点突出问题，成为阻碍农村生活污水“治得好”的硬骨头：一是2018年之前农村生活污水治理工作由各部门分头推进，项目信息和资金情况没有实现共享和公开，农村生活污水治理重复建设、无效建设屡见不鲜，农村生活污水治理设施“晒太阳”问题突出，造成资金和设备浪费，未取得应有的成效。二是农村生活污水治理技术“多”而“杂”，参与治理的企业“散”而“乱”，行业发展不成体系,导致农村生活污水治理效率低、设施运营效果差。三是基层农村生活污水治理专业技术和管理人才供给严重不足。

日本与我国同属东亚传统的小农经济国家，其农村生活污水治理已经实施70余年，基本实现应治尽治。系统研究日本农村分散式生活污水治理行业管理经验发现：日本通过在硬件标准方面，以净化槽设施标准化结构为基础，不断提升净化槽产品的技术水平；在软件全流程管理方面，以改善水环境质量为核心，建立完善的净化槽设施管理体系；在推广普及方面，以净化槽设施有效运行为基础，构建完善的技术培训体系，促进净化槽推广普及，既推动农村分散式生活污水治理向规范化、专业化方向发展，又大大提高了政府行政效率。借鉴日本农村分散式生活污水治理行业管理的成功经验，针对我国农村生活污水治理现阶段的问题，提出以下三点对策建议：第一，完善农村生活污水治理部门协调机制，推动农村生活污水治理项目与改厕、改水工作实现“一张图、一张表、一套说明”，突出规划引领作用，推动基层政府因地制宜，建立符合当地特点的污水治理技术路线和模式。第二，借助生态环境科技成果转化综合服务平台，建立健全农村生活污水治理设施标准和性能评价制度，加强农村生活污水治理行业引导，推动农村生活污水治理行业向规范化、标准化方向发展。第三，建立分级分类的农村生活污水治理技术培训制度，推动农村生活污水治理行业人才队伍梯队化建设，保障污水治理形成设施既能有人管，又能管的好的可持续发展模式。

日本自上世纪50年代在标准中首次明确净化槽结构以来，经过长达近70年的实践，围绕净化槽逐步建立起以硬件（产品开发）、软件（管理机制）及推广普及三要素为核心行业管理体系，推动农村生活污水治理实现应治尽治。近年来，我国农村生活污水治理虽然取得了一定成效，但政府对行业引导和培育不充分，导致农村生活污水治理呈现市场效率低，持续开展污水治理的后劲不足等问题。系统研究日本净化槽行业管理的成功经验，对于提高我国农村生活污水治理市场化水平，提升农村生活污水治理效率具有重要现实指导意义。

一、日本净化槽行业管理特点

日本农村地区生活污水治理的成功，与净化槽相关硬件标准化管理、软件全流程制度建设及推广普及密切相关。

（1）在硬件标准化方面，以净化槽设施标准化结构为基础，不断提升净化槽产品的技术水平

日本完善的净化槽硬件管理制度是推动净化槽技术不断创新的重要基础，其核心是一项标准和一项制度。

“一项标准”是指净化槽设施结构标准。该标准划定了农村生活污水治理设施的技术底线。

20世纪初期，日本由于下水道建设的滞后和水冲式厕所迅速普及，污水遍地横流现象突出。鉴于这种情况，1921年日本颁布了《水槽便所取缔规则》，首次明确污水槽必须由腐败池-氧化池（散水滤床）-消毒池三部分构成，并明确了出水卫生标准。1950年日本首次出台《建筑基准法》，并首次提出净化槽的结构标准，同时明确凡达到“标准型”同等或以上性能的“非标准型”净化槽，经监督部门认定后也可以设置。但由于这一阶段“非标准型”净化槽的认可程序和标准模糊不清，为净化槽排水造成环境污染埋下了隐患。20世纪60年代时，日本“非标准型”净化槽数量远远超过“标准型”净化槽，其排水造成的环境污染问题频发。20世纪60年代后半期，鉴于净化槽排水造成的环境问题，政府于1969年对《建筑基准法》进行修订，提出了新的结构标准，明确限定净化槽中间处理工艺仅限于活性污泥法和散水滤床法两种。

净化槽结构标准是基于在大量“非标准型”净化槽失败经验形成的，规范了农村分散式污水处理设施核心技术，明确了能够做到达标排放的分散式生活污水处理设施的技术底线，推动日本农村分散式污水治理技术由无序向有序发展。

“一项制度”是指净化槽认证及性能评价制度。该制度激发设备生产企业技术创新活力。

日本《建筑基准法》规定，对于要在日本市场流通的净化槽设备，需在产业化生产前向国土交通大臣提交净化槽型号认定申请。通过认定并获得型号认定证书后才准予生产和销售，型号认定的有效期为5年。但长期使用结构标准设备不能满足日益变化的市场需求，同时阻碍了净化槽技术的革新。在这种情况下，90年代日本建立了更为灵活的净化槽性能评价制度，推动“非标准型”净化槽的研究，旨在鼓励净化槽技术创新。目前，日本净化槽的性能评价分为现场评价实验（48周）和恒温短期评价实验（16周）两种。根据评价实验的结果，国土交通省下设的净化槽专业委员会经审查后出具性能评价报告，合格的产品同样可以获得国土交通大臣认定，并进行生产和销售。

目前，日本市场上年销售的净化槽中95%以上是结构紧凑价格便宜的“性能评价型”净化槽。净化槽认证和性能评价制度既保证了净化槽上市产品的质量和可靠的处理效果，又提高了净化槽生产企业间的市场竞争活力，加快了净化槽设备小型化和深度处理技术的发展。

（2）在软件全流程管理方面，以改善水环境质量为核心，建立完善的净化槽设施管理体系

净化槽是日本集中式生活污水处理系统的重要补充，经过多年的发展，已经形成了一套比较完善的管理体系，支撑和规范着净化槽在日本的广泛应用。其管理体系的核心主要包括清晰的责任体系和完善法律体系。

首先，行政主管部门间明确的生活污水治理职责，保障了生活污水治理工作能够有序推进。

日本净化槽管理的组织实施是置于全国各类污水处理统一管理的框架之下的，各部门在行业管理上职责明确清晰。目前，日本污水处理由国土交通省、农林水产省和环境省三个部门共同管理，各自对应城市规划区域、农业振兴地区及农村其他分散居住区域的污水治理，采用的污水处理方式分别为下水道、农业村落排水设施和净化槽三种形式。2014年，三部门联合发布《以构筑持续的污水处理系统为目标的都道府县规划手册》，要求各级地方政府在协商的基础上制定污水治理规划的编制方针，基层政府根据编制方针，结合区域特点，以经济核算为基础设定污水集中和分散处理区域，编制包括污水处理设施建设计划在内的具体方案，省级政府负责项目实施并加强进度管理。

其次，健全的净化槽法律体系，保障了净化槽设施设计、制造、安装、运行维护等全生命周期管理。

在日本，与净化槽相关的主要法律包括《净化槽法》、《建筑基准法》、《废扫法》等。其中，《净化槽法》于1983年颁布，明确规定了净化槽的制造、安装、运行维护等方面的要求，规定了净化槽清扫企业的许可制度，以及净化槽安装维护专业技术人员的国家职业资格认证。为了严格执行《净化槽法》的相关规定，配套制定了净化槽法实施规则，明确提出净化槽维护检查技术标准、使用准则、清扫技术标准、净化槽施工技术标准等。《建筑基准法》于1950年颁布，规定了净化槽的构造标准、型号认证等要求，此后在使用过程中又进行了多次修订和补充。与其配套的《净化槽构造标准及解说》除了对净化槽的构造标准进行详细解说外，还明确了负荷计算、设备选择、施工安装、维护管理等规定。《废扫法》则明确了净化槽污泥处理方面的规定。

（3）在推广普及方面，以净化槽设施可持续有效运行为基础，构建完善的人才培养制度

净化槽技术之所以能够在日本成功推广普及，其健全的人才培养制度发挥了重要的作用。上世纪60年代，随着净化槽安装量的增加，导致净化槽专业技术人员短缺，包括安装技术人员、运维技术人员、污泥清扫技术人员、检查技术人员。为满足社会对各种净化槽技术人员的需求，1966年日本成立净化槽教育中心（现更名为日本环境装备教育中心）。针对净化槽在应用过程中先后出现的问题，净化槽教育中心先后开设了多门课程。该中心成立之初开设了两门课程，一门是面向运维技术人员的A课程，另一门是面向清扫技术人员的B课程，推动净化槽有效运行。1972年增设了面向安装技术人员的C课程，推动解决净化槽设施建设不规范导致设备不能正常运行的问题。1980年增设了面向净化槽检查技术人员的D课程，推动净化槽设施第三方监督工作规范化。自1983年《净化槽法》颁布后，该中心又增加了面向净化槽技术管理人员的E课程,推动规模大于501人的大型净化槽设施运营管理的专业化和规范化。

自1984年起，依据《净化槽法》日本开始实施净化槽设备专业技术人员和净化槽管理专业技术人员的国家考试。这两种国家级资质可以通过国家考试获得，也可以通过参加培训课程来取得。日本净化槽教育中心负责实施所有有关净化槽技术人员的考试和培训业务，迄今为止培养了20多万名（每年3000多人）各类净化槽技术人员。这些技术人员构建了日本完善的净化槽技术服务体系，推动了净化槽的普及推广。目前，日本已有65家指定检查机构，12435家维护检修企业，5291家净化槽清理企业，实现了净化槽技术服务的专业化、市场化发展。日本700多万套净化槽依靠净化槽技术服务体系，得以有效运行，同时减轻了日本政府在净化槽监管和技术指导方面的压力。

二、我国农村生活污水治理行业发展现状及问题

近年来，我国农村生活污水治理取得了阶段性成果。截至2017年底，中央财政累计安排农村环保专项资金435亿元，支持各地开展农村环境综合整治，建成生活污水处理设施43万多套。但农村生活污水治理行业管理存在以下三点突出问题。

（1）2018年之前农村生活污水治理设施建设“多头管”，为农村生活污水治理行业健康发展埋下隐患。

各地农村生活污水治理工作由住建、农委、环保、水利等相关部门分头推进，各自为政，农村生活污水治理设施信息没有实现共享和公开，设施重复建设、无效建设屡见不鲜，农村生活污水治理设施“晒太阳”问题突出，不仅造成资金和设备浪费，而且助推行业内不良竞争。现场调研发现，江西省九江市甘露镇米粮铺社区在同一地点由不同部门分别投资建设集中式污水处理设施，且采用不同工艺类型，设施开工时间仅相隔半年。目前，只能一台运行，一台闲置。导致这一问题的根本原因是政府管理部门间没有针对农村生活污水治理工作目标、计划、组织实施、资金整合等达成一致。

（2）农村生活污水治理技术“多”而“杂”，参与治理的企业“散”而“乱”，行业发展不成体系。

文献调研发现，2000年至2016年间我国已发表文献中的农村生活污水治理项目工艺名目就多达近百种。现场调研发现，江西省九江市湖口县开展污水治理的5个村庄，采用5家不同企业的不同工艺（AO+生物膜、A2/O、人工湿地、AO+接触氧化、庭院式复合生物滤床），福建省泉州市山内村一个村采用3家公司的3种处理工艺（SBR、净化槽、氧化塘）。这种现象在我国农村生活污水治理中普遍存在，使得农村生活污水治理效果难统一，运行难维护，规模难扩大，阻碍了农村污水治理形成规模化效应，不利于建立与政策目标相互匹配的行业发展体系。导致这一问题的根本原因是农村生活污水治理作为公共事务存在市场失灵的天然属性。企业作为技术提供方、基层政府作为技术需求方在市场和技术资源间存在信息不畅通，甚至技术评价信息缺失等问题。

（3）基层农村生活污水治理专业技术和管理人才供给严重不足。

目前我国尚没有针对农村生活污水治理专业技术人员的培训。已建成的43万多套农村生活污水治理设施，大部分由所在乡镇政府负责日常运行维护和管理，由于缺乏专业技术人员管护，设施普遍存在不能有效运行甚至闲置的问题。生态环境部每年仅针对乡镇领导干部开展一期农村环境保护培训，培训内容涉及农村生活污水、垃圾、畜禽养殖污染防治等多项管理工作，以农村环境保护的政策法规的宣贯和经验推广为主，缺少专业技术和实际运维管理等方面的内容，且培训时间短，培训限额100人/年，影响范围小，不能满足广大基层对农村生活污水治理专业技术人才和管理人才的迫切需求。导致这一问题的根本原因是农村生活污水治理作为微利行业，单靠市场调节必然导致人才资源及分布的“马太效益”，基层一线管理和专业技术人员缺乏。

三、对我国农村生活污水治理行业发展的建议

日本农村生活污水治理行业的健康有序发展不完全依靠市场原动力，日本环境省作为主管部门所发挥的指引作用也是重要的推手。借鉴日本净化槽设施行业管理的成功经验，针对我国农村生活污水治理行业现阶段的问题，提出以下三点对策建议：

第一，完善农村生活污水治理部门协调机制，推动农村生活污水治理项目与改厕、改水等工作实现“一张图、一张表、一套说明”，突出规划引领作用，推动基层政府因地制宜，建立符合当地特点的污水治理技术路线和模式。

鉴于我2018年之前我国农村生活污水治理工作职责分散的事实，建议在国家层面建立生活污水治理部际协调制度，加强住建、水利、环保、卫计委等相关部门的沟通协调。各级政府统一谋划包括农村生活污水治理在内的农村人居环境治理工作，推动各部门间基础信息共享，实现农村生活污水治理设施、沼气设施、卫生厕所改造（三格式化粪池设置）等工作通过“一张图、一套表、一套说明”，形成治污合力。推动省、市、县三级政府落实包括农村生活污水治理设施建设在内的农村人居环境基础设施“建、管、运”信息公开，建立公开公正的农村生活污水治理市场，引导行业自发实现市场分级分类。

第二，借助生态环境科技成果转化综合服务平台，建立健全农村生活污水治理设施标准和性能评价制度，加强农村生活污水治理行业引导，推动农村生活污水治理行业向规范化、标准化方向发展。

鉴于农村生活污水治理行业发展不成体系的问题。建议依托生态环境科技成果转化综合服务平台，逐步开展以下四项工作：首先，推动水专项农村生活污水治理技术成果转化落地，发布农村分散生活污水处理技术验证评价制度和标准，构建科学合理、公开透明的入市指标，把好农村生活污水治理设施入市“质量关”，从源头避免“劣币驱逐良币”的现象，为出台达标技术清单创造条件。其次，系统梳理国内农村生活污水治理技术、企业信息、设施建设运行情况，筛选一批达标的污水治理设施或技术，定期发布农村生活污水治理达标技术清单和典型案例，为基层农村生活污水治理提供专业化的技术帮扶，引导农村生活污水治理行业向规模化、标准化方向发展。再次，联合住建等相关部门，推动农村生活污水治理设施相关基础研究，适时制定农村生活污水治理设施标准，建立覆盖设计、施工、验收、运维等在内的全生命周期的设施管理制度和标准体系。最后，构建生态环境部与地方环境主管部门、政府与企业的交流平台，畅通农村生活污水治理政策制定与落实，提升企业在政策制定中的话语权，同时跟踪评价制度的实施效果，推动农村生活污水治理管理制度不断优化。

第三，完善农村生活污水治理培训制度，建立分级分类的农村环境保护培训课程，推动农村生活污水治理行业人才队伍梯队化建设。

鉴于农村生活污水治理行业人才资源供给不足的现状，建议强化农村生活污水治理行业研判，与时俱进，完善农村生活污水治理人才培养制度，强化农村生活污水治理培训。一是设置面向乡镇环境保护管理人员的管理课程，重点讲授政策、标准、技术规范及农村生活污水治理项目实施管理要求等内容，以典型项目为依托加强各地农村生活污水治理经验交流。二是设置面向农生活污水治理技术人员的专业课程，重点针对农村生活污水治理设施建设、运行及维护，鼓励企业积极参与农村专业技术人才的培训，逐步形成农村生活污水治理专业人才梯队。三是创活机制，构建人才资源市场化配置与宏观调整有机结合的格局，鼓励专业技术人才深入基层开展技术援助，确保农村生活污水治理设施既能有人管，又能管的好。

撰稿：贾小梅 赵芳 董旭辉